地方金融監(jiān)管迎來(lái)上位法，央地監(jiān)管合作有望強(qiáng)化。2021年最后一天，央行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》(下稱《條例》)，明確地方金融監(jiān)管規(guī)則和上位法依據(jù)，按照“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實(shí)施監(jiān)管，誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，將地方各類金融業(yè)態(tài)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架，強(qiáng)化地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置。

《條例》明確了“7+4”類地方金融組織/機(jī)構(gòu)定義，并強(qiáng)調(diào)地方金融組織持牌經(jīng)營(yíng)，不得跨省展業(yè)，同時(shí)賦予地方金融監(jiān)督管理部門履職手段，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度。多位業(yè)內(nèi)人士分析稱，《條例》對(duì)于彌補(bǔ)過(guò)去地方金融監(jiān)管法律地位不明確、法律法規(guī)不完善、執(zhí)法手段不足等問(wèn)題具有重要意義。對(duì)于異地展業(yè)，有金融研究人士分析，文件對(duì)地方金融組織的要求逐漸向城商行、農(nóng)商行靠攏，雖然仍留有政策“口子”，但嚴(yán)監(jiān)管是趨勢(shì)。綜合來(lái)看，文件對(duì)7類機(jī)構(gòu)主要本著強(qiáng)化監(jiān)管但仍鼓勵(lì)合規(guī)發(fā)展的態(tài)度，對(duì)另外4類機(jī)構(gòu)的限制或更為嚴(yán)格甚至是加速清理。

強(qiáng)化央地監(jiān)管合作，明確地方金融組織定義

近年來(lái)，我國(guó)地方金融業(yè)態(tài)快速發(fā)展，在服務(wù)地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)融資方面發(fā)揮了重要作用。但部分機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制不健全，發(fā)展定位產(chǎn)生偏差，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，少數(shù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)甚至從事非法金融活動(dòng)，加大了區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。《條例》起草說(shuō)明顯示，央行早在2018年6月就牽頭啟動(dòng)了文件起草工作，并多方式聽取、采納了中央和地方多個(gè)部門的意見和建議，目的是切實(shí)防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，健全防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。

事實(shí)上，自2017年以來(lái)，各省、自治區(qū)、直轄市成立地方金融監(jiān)督管理局，加強(qiáng)對(duì)地方金融組織的監(jiān)管，雖然已經(jīng)取得明顯成效，但在日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置中，因缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管立法，各方對(duì)地方金融監(jiān)管職責(zé)分工的理解不盡一致，部分機(jī)構(gòu)和活動(dòng)游離于金融監(jiān)管之外，地方金融監(jiān)督管理部門也面臨監(jiān)管依據(jù)不夠充分、執(zhí)法手段不足等問(wèn)題。

按照起草說(shuō)明，《條例》的制定正是明確地方金融監(jiān)管規(guī)則和上位法依據(jù)，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、執(zhí)法有力的地方金融監(jiān)管框架，確保中央對(duì)加強(qiáng)地方金融監(jiān)管的各項(xiàng)部署得到落實(shí)。

《條例》也首次明確了7類地方金融組織的定義，即依法設(shè)立的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司以及法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)人民政府監(jiān)督管理的從事地方金融業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu);同時(shí)強(qiáng)調(diào)，地方各類交易場(chǎng)所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、投資公司、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)4類機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范、處置和處罰同樣適用于本《條例》。按照準(zhǔn)入要求，設(shè)立區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)人民政府公示，并報(bào)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案;設(shè)立其他地方金融組織，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)地方金融監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)并頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證，地方金融組織應(yīng)當(dāng)持經(jīng)營(yíng)許可證辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

“之前地方金融組織的法律地位較為模糊。一些地方法院在判決書中，錯(cuò)誤地將小貸公司等認(rèn)定為非法放貸組織，影響小貸公司的健康發(fā)展。”招聯(lián)金融首席研究員、復(fù)旦大學(xué)金融研究院兼職研究員董希淼認(rèn)為，從行政法規(guī)上明確地方金融組織的法律身份和地位，有助于地方金融組織依法合規(guī)開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)。國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任曾剛也認(rèn)為，將涉及金融業(yè)務(wù)的非金融牌照機(jī)構(gòu)納入到監(jiān)管體系中，是避免過(guò)去影子銀行等亂象的必要舉措。

不得跨省展業(yè)，哪些機(jī)構(gòu)影響最大?

值得注意的是，《條例》明確提出，地方金融組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持服務(wù)本地原則，在地方金融監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，原則上不得跨省級(jí)行政區(qū)域開展業(yè)務(wù)。

此前，銀保監(jiān)會(huì)等曾分別針對(duì)小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、地方資產(chǎn)管理公司(AMC)等出臺(tái)相應(yīng)監(jiān)管文件，其中多數(shù)提到不得跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的相關(guān)要求。對(duì)于《條例》作為上位法再次提出不得跨省展業(yè)，曾剛認(rèn)為，當(dāng)前區(qū)域監(jiān)管存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管規(guī)則等方面的差異甚至不平衡，尤其在跨機(jī)構(gòu)合作方面更為明顯，《條例》的出臺(tái)可以通過(guò)明確地方監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為地方政府部門的職責(zé)范圍，有效避免監(jiān)管套利。

“對(duì)地方金融組織而言，堅(jiān)持服務(wù)本地的原則，有助于深耕本地，更好地防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。”董希淼認(rèn)為，這與商業(yè)銀行法對(duì)城商行、農(nóng)商行原則上不得跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的要求一致。但不論是之前對(duì)小貸公司等地方金融組織的監(jiān)管文件還是此次《條例》，都對(duì)異地展業(yè)問(wèn)題留出了一定政策空間。除了“原則上不得”的表述外，《條例》還指出，地方金融組織跨省開展業(yè)務(wù)的規(guī)則由國(guó)務(wù)院或授權(quán)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理部門制定。

相比之前已經(jīng)開始整頓異地展業(yè)的小貸公司等機(jī)構(gòu)，《條例》出臺(tái)后最受關(guān)注的或是保理公司和融資租賃公司，此類機(jī)構(gòu)多在全國(guó)展業(yè)，但注冊(cè)地相對(duì)集中，具體影響還有待相關(guān)細(xì)則的進(jìn)一步出臺(tái)。以保理公司為例，因?yàn)楣?yīng)鏈金融業(yè)務(wù)涉及企業(yè)多為異地，判定是否為異地展業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確;地方AMC對(duì)公、對(duì)私不良業(yè)務(wù)在一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)的異地業(yè)務(wù)同樣需要進(jìn)一步界定。另一方面，鑒于保理公司、融資租賃公司在ABS/ABN以及融資租賃債權(quán)項(xiàng)目中的重要地位，禁止跨省經(jīng)營(yíng)或?qū)ο嚓P(guān)業(yè)務(wù)產(chǎn)生影響。對(duì)此，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，未來(lái)相關(guān)機(jī)構(gòu)或可以通過(guò)開立子公司等方式規(guī)避限制，但審批也將更加嚴(yán)格。

董希淼強(qiáng)調(diào)：“整體肯定是嚴(yán)監(jiān)管的趨勢(shì)，留有政策口子，有方式可以開展，但(跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu))一定是極少數(shù)。”《條例》的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度，其中對(duì)違規(guī)跨省展業(yè)處罰將由住所地地方金融監(jiān)管局，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍到10倍罰款;沒(méi)有違法所得或者違法所得不足50萬(wàn)元，處50萬(wàn)到500萬(wàn)元罰款。

對(duì)于另外4類地方金融機(jī)構(gòu)，《條例》也做出嚴(yán)格約束，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)持牌經(jīng)營(yíng)。其中，對(duì)開展私募基金、各類金融產(chǎn)品代銷、金融投資咨詢等金融業(yè)務(wù)的投資公司，應(yīng)按照國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理部門規(guī)定取得業(yè)務(wù)牌照或完成登記備案。無(wú)法取得業(yè)務(wù)牌照或完成登記備案的，地方金融監(jiān)督管理部門應(yīng)限期清理規(guī)范;面向不特定對(duì)象公開開展股權(quán)融資等業(yè)務(wù)并承諾回報(bào)的社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)，地方金融監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)清理，限期退出。

《條例》還設(shè)置了整改過(guò)渡期，其中針對(duì)跨省經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)：已跨省級(jí)行政區(qū)域開展業(yè)務(wù)的，由國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理部門明確過(guò)渡期安排，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡;逾期仍不符合本條例規(guī)定的，不得開展本條例規(guī)定的相關(guān)地方金融業(yè)務(wù)。董希淼也指出：“在實(shí)踐中，部分地方金融組織經(jīng)營(yíng)區(qū)域已經(jīng)擴(kuò)展到全國(guó)，下一步在整改的時(shí)候一定要留出充分的時(shí)間，確保平穩(wěn)過(guò)渡。”有業(yè)內(nèi)人士分析，對(duì)包括金交所在內(nèi)的4類機(jī)構(gòu)的限制或更嚴(yán)格，對(duì)不合規(guī)的機(jī)構(gòu)正在加速清理，但對(duì)7類機(jī)構(gòu)更主要是本著強(qiáng)化監(jiān)管但仍鼓勵(lì)合規(guī)發(fā)展的態(tài)度，對(duì)長(zhǎng)期健康、可持續(xù)發(fā)展有利。